იმისათვის, რომ ფინანსური ზედამხედველობის ფუნქციის ეროვნული ბანკიდან ფაქტობრივად გატანისთვის მიეღწია, მმართველ უმრავლესობას რთული გზის გავლა მოუწია. ცვლილებებს წინააღმდეგობას უწევდნენ საერთაშორისო საფინანსო ინსტიტუტები, ბიზნეს- და არასამთავრობო ორგანიზაციების ნაწილი და ქვეყნის პრეზიდენტიც კი.
კანონპროექტის პირველი მოსმენის წინ საერთაშორისო სავალუტო ფონდმა, ევროპის რეკონსტრუქციისა და განვითარების ბანკმა (EBRD), აზიის განვითარების ბანკმა და მსოფლიო ბანკმა საქართველოს პრემიერსა და პარლამენტის თავმჯდომარეს წერილი მისწერეს, რომლითაც საქართველოს ეროვნული ბანკისთვის საფინანსო ზედამხედველობის ფუნქციის დატოვებისკენ მოუწოდებენ.
ცვლილებების შესახებ საკუთარი პოზიცია სამოქალაქო სექტორის ნაწილმა დააფიქსირა. გავრცელებულ განცხადებაში მათ აღნიშნეს, რომ კანონის ძალაში შესვლის შემთხვევაში ეროვნული ბანკი ვეღარ შეძლებს საკუთარი ფუნქციების განხორციელებას.
სახელმწიფოს მეთაურმა რეფორმას ვეტო დაადო. საკუთარ მოტივირებულ შენიშვნებში მან აღნიშნა, რომ კანონპროექტის განმარტებით ბარათში მოყვანილი საერთაშორისო პრაქტიკის ინტერპრეტაცია არ შეესაბამება სინამდვილეს. იქვე მოყვანილია ევროპის ცენტრალური ბანკის (ECB) არგუმენტები, რომლებიც ადასტურებს ზედამხედველობის ფუნქციის ცენტრალური ბანკის ფარგლებში დარჩენის უპირატესობას. ქვეყნის პირველი პირი შემოთავაზებული ფორმით საფინანსო ზედამხედველობის სააგენტოს ჩამოყალიბებას საქართველოს ეროვნული ბანკისგან საფინანსო სექტორის ზედამხედველობის ფუნქციის გამოყოფას უწოდებს. ვეტოს არგუმენტაციაში ასევე საუბარია კანონპროექტში არსებულ წინააღმდეგობებსა და ბუნდოვანებაზე. საბოლოოდ პრეზიდენტი ასკვნის, რომ ნოვაცია ეწინააღმდეგება კონსტიტუციას.
საბოლოოდ რამდენიმეთვიანი დაპირისპირება სამართლის იურიდიული პირის – საქართველოს ფინანსური ზედამხედველობის სააგენტოს შექმნით დასრულდა. მისი ფუნქცია კანონის მიხედვით ასეთია: ხელი შეუწყოს საფინანსო სექტორის სტაბილურ ფუნქციონირებას. სააგენტოს მინიჭებული აქვს სრული უფლებამოსილება ფინანსური სექტორის ზედამხედველობის სფეროში და მისი იურისდიქცია ვრცელდება ყველა იმ დაწესებულებაზე, რომლებიც ამ სფეროში ოპერირებს: კომერციული ბანკებით დაწყებული, საფონდო ბირჟითა და საგადასახადო სისტემის ოპერატორ- პროვაიდერებით გაგრძელებული. ხოლო ზედამხედველობა გამოიხატება ისეთი მექანიზმების გამოყენებაში, როგორიცაა ლიცენზიის/ რეგისტრაციის მინიჭება და გაუქმება, შემოწმება, რეგულირება, სანქციების დაწესება და ა.შ. ამ კომპეტენციების უმრავლესობა აქამდე ეროვნულ ბანკს ეკუთვნოდა.
განმარტებითი ბარათის მიხედვით, სააგენტო არ დაექვემდებარება არც ერთ ორგანოს, თუმცა იგი ფორმალურად ეროვნული ბანკის ერთიანი ცენტრალიზებული სისტემის ნაწილი იქნება. ცვლილებებმა მისი ანგარიშვალდებულება სპეციალურად ამ მიზნით შექმნილი საბჭოს წინაშე განსაზღვრა, რომელიც ამავდროულად სააგენტოს ხელმძღვანელი ორგანოა. საბჭო შედგება შვიდი წევრისგან, მათგან ერთი ეროვნული ბანკის პრეზიდენტია, მეორე კი ეროვნული ბანკის მიერ დანიშნული წევრი, დანარჩენ ხუთს საქართველოს პარლამენტი მთავრობის წარდგინების საფუძველზე ირჩევს. სააგენტოს საბჭოს ჰყავს საბჭოს თავმჯდომარე, რომელსაც თავად საბჭო ირჩევს, მაგრამ ამავდროულად ჰყავს სააგენტოს უფროსი. სააგენტოს უფროსს, საბჭოს თავმჯდომარის წარდგინებით, 7 წლის ვადით ამტკიცებს საქართველოს პარლამენტი.
უზენაესი კანონის მიხედვით, საქართველოს ეროვნული ბანკი ხელს უწყობს ფინანსური სექტორის სტაბილურ ფუნქციონირებას. ასევე წარმართავს ქვეყნის მონეტარულ პოლიტიკას ფასების სტაბილურობის უზრუნველსაყოფად. ეს ჩანაწერი კონსტიტუციაში 2010 წლის შემოდგომაზე გაჩნდა. მანამდე იმავე მუხლის მიხედვით მისი ფუნქცია ფულად-საკრედიტო და სავალუტო პოლიტიკის შემუშავება და განხორციელება, ასევე ფულად- საკრედიტო სისტემის ფუნქციონირების უზრუნველყოფა იყო.
ამ კონსტიტუციური ინსტიტუტის დამოუკიდებლობის უზრუნველყოფას ემსახურება ეროვნული ბანკის საბჭოს წევრების თანამდებობაზე განწესება. მათ, საქართველოს პრეზიდენტის წარდგინებით, 7 წლის ვადით, სიითი შემადგენლობის უმრავლესობით პარლამენტი ირჩევს, მათი გადაყენება კი მხოლოდ იმპიჩმენტის პროცედურით არის შესაძლებელი.
წარმოდგენილი პროექტი მინიმუმ სამი თვალსაზრისით არის პრობლემური:
პირველი: იგი ფინანსური სექტორის სტაბილურობის უზრუნველყოფის ფუნქციას ანიჭებს სააგენტოს, რომელიც მხოლოდ ფორმალურად არის ეროვნულ ბანკთან არსებული. რეალურად ეროვნულ ბანკს მასზე ზემოქმედების არავითარი მექანიზმი არ გააჩნია. კანონი იმავე ფუნქციას დეკლარაციულად ეროვნულ ბანკსაც მიაკუთვნებს, მაგრამ რეალურად ეროვნულ ბანკს ამ ფუნქციის განხორციელებისთვის ადეკვატური სამართლებრივი ინსტრუმენტებით არ აღჭურვავს. ამდენად რეფორმის შედეგად ეროვნულ ბანკს ჩამოერთმევა მისთვის კონსტიტუციით ექსკლუზიურად მინიჭებული უფლებამოსილებები და გადაეცემა კანონის საფუძველზე შექმნილ ინსტიტუტს.
მეორე: სააგენტოს საბჭოს წევრებს, მთავრობის წარდგინებით, პარლამენტი ირჩევს. ანუ ის ორგანო, რომელმაც სტაბილურობას უნდა შეუწყოს ხელი, კომპლექტდება ახლებური წესით, მაშინ როდესაც კონსტიტუცია მკაფიოდ მიუთითებს იმ პირთა თანამდებობაზე დანიშვნის პროცედურაზე, ვისაც ამ კონსტიტუციური კომპეტენციის აღსრულების უფლება აქვს და რომლის მიხედვითაც ეს პრეზიდენტის (და არა მთავრობის) მიერ წარდგენილმა და პარლამენტის მიერ არჩეულმა პირებმა უნდა განახორციელონ.
მესამე: ეროვნული ბანკი დამოუკიდებელი ორგანოა. მისი საბჭოს წევრები იმგვარად უნდა დაინიშნონ თანამდებობაზე, რომ მაქსიმალურად მიიღწეს ბალანსი სახელისუფლებო ინტერესებს შორის. კონსტიტუციაში არსებული მოდელი თეორიულად ადგენს ფინანსური სექტორის სტაბილურობის უზრუნველყოფის ფუნქციის მქონე ინსტიტუტის დაკომპელქტების ამგვარ წესს. პრეზიდენტი და პარლამენტი სხვადასხვა დროს ირჩევა, მათ შორის პირდაპირი ბმა არ არის, ამდენად კონსტიტუციური სისტემისთვის ისინი დამოუკიდებელი ინტერესების მქონე, ერთმანეთისგან დამოუკიდებელ ინსტიტუტებს წარმოადგენენ. შემოთავაზებული ვერსიით კი მთავრობა წარადგენს სააგენტოს საბჭოს კანდიდატებს, ხოლო პარლამენტი მათ ნიშნავს. ეს მაშინ, როცა მთავრობა საპარლამენტო უმრავლესობის გუნდის ნაწილი, მისი ლიდერია და, ცხადია, მათ საერთო ინტერესები აქვთ. ამდენად ცვლილებები არ ერგება ხელისუფლების დანაწილების პრინციპსაც.
ცვლილებებიდან კარგად ჩანს მისი მოტივაცია. ხელისუფლებას სურს აკონტროლებდეს ფინანსურ სექტორზე ზედამხედველობის ფუნქციას. მისი ამოცანა მხოლოდ ის არ არის, რომ ამ მიზნისკენ მიმავალ გზაზე ეროვნული ბანკის დღევანდელი მენეჯმენტი ჩამოიცილოს, არამედ ყველა ის პირი, რომელიც მისგან დამოუკიდებელი იქნება. ამაზე მიუთითებს სააგენტოს საბჭოს ინსტიტუციური მოწყობა და ფაქტობრივი ვითარება.
“ქართულ ოცნებას“ მხოლოდ ეროვნული ბანკის ამჟამინდელი პრეზიდენტის გვერდზე გაწევა რომ უნდოდეს, მისი თანამდებობრივი ვადის ამოწურვას დაელოდებოდა. ეს კი ძალიან მალე, სულ რაღაც 5 თვეში მოხდება. ერთიმეორის მიყოლებით იგივე ბედი ეწევა 2012 წლამდე დანიშნულ საბჭოს სამ წევრსაც, რომელთაგან ბოლო თანამდებობას დაახლოებით ერთ წელიწადში დატოვებს (ამდენად, 2016 წლის ბოლოს ერთი ამ ხელისუფლების პირობებში უკვე დანიშნული წევრი ახალ ოთხ წევრთან ერთად მყარ უმრავლესობას შექმნიდა საბჭოში). თუნდაც ხელისუფლებას მომდევნო პარლამენტში უმრავლესობის არქონის შიში ჰქონდეს და ჩქარობდეს, ბოლოს და ბოლოს გაზრდიდა ეროვნული ბანკის წევრების რაოდენობას და ხელოვნურ უმცირესობაში მოაქცევდა წინა ხელისუფლების მიერ განწესებულ წევრებს, მაგრამ ამ შემთხვევაში ახალი ვაკანსიების შესავსებად პრეზიდენტთან მოლაპარაკებები მოუწევდა, სადაც შესაძლოა გასჭირვებოდა მისთვის მისაღებ კანდიდატებზე შეთანხმება. ამიტომ უმრავლესობამ აირჩია გზა, სადაც ნომინირებასაც და არჩევასაც თავად უზრუნველყოფდა.
საბოლოოდ, კონსტიტუციურობის თვალსაზრისით, მმართველი უმრავლესობის გადაწყვეტილება რამდენიმე მიმათულებით აჩენს კითხვებს: ეს არის ეროვნული ბანკისთვის უზენაესი კანონით განსაზღვრული კომპეტენციის ჩამორთმევა, საფინანსო სექტორის სტაბილურობის ხელშეწყობის ფუნქციის გადაცემა მთავრობის მიერ წარდგენილი თანამდებობის პირებისთვის, რაც, ერთი მხრივ, პრეზიდენტის ინსტიტუტის დასუსტებისკენ, ხოლო მეორე მხრივ ძალთა კონსტიტუციური ბალანსის დარღვევისკენ მიმართული ქმედებაა.
